311323 RIB uitspraak RvS stikstof december 2024
Aan de leden van de gemeenteraad
Op 18 december 2024 heeft de Raad van State (RvS) twee belangrijke uitspraken gedaan over de toepassing van de stikstofregelgeving bij het verlenen van natuurvergunningen. In deze raadsinformatiebrief wordt ingegaan op de inhoud van deze uitspraken en de (mogelijke) gevolgen voor Den Helder.
Waarbij op voorhand benoemt moet worden dat op basis van deze uitspraken zelf niet in het algemeen kan worden aangegeven wat de gevolgen voor de mogelijkheden voor nieuwe ontwikkelingen in Den Helder zijn. Elke ontwikkeling vraagt een individuele benadering en toetsing. Deze brief bevat een juridische toelichting op de uitspraken en op de manier waarop bij nieuwe projecten en ontwikkelingen voortaan met de stikstofregels rekening moet worden gehouden.
De uitspraken van de RvS
Strekking van de uitspraken is dat de RvS, op basis van eerdere uitspraken van het Europese Hof van Justitie, een nieuwe koers uitzet voor het intern salderen bij de beoordeling van de gevolgen van projecten voor de natuur. Bij intern salderen worden de stikstofgevolgen van het nieuwe project weggestreept tegen de stikstofgevolgen van de referentiesituatie (de bestaande vergunde situatie). Deze beoordeling vond tot dusver plaats in de voortoets, een instrument in de Omgevingswet waarmee wordt bepaald of voor een project of initiatief een vergunning nodig is. Met behulp van intern salderen kon een initiatiefnemer vaak zonder natuurvergunning een project realiseren. Als de conclusie van de voortoets was dat er ná intern salderen geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden konden optreden (in de vorm van een toename van depositie op overbelaste stikstofgevoelige habitats), dan gold er geen natuurvergunningplicht. Dit is nu veranderd. Intern salderen mag niet meer worden betrokken in de voortoets. In plaats daarvan mag intern salderen wel worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning voor een project kan worden verleend. Dit betekent dat de mogelijkheid van intern salderen verschuift naar de passende beoordeling die voor een vergunningsplichtig project moet worden uitgevoerd. Een passende beoordeling is een ten opzichte van de voortoets diepergaand onderzoek om zeker te stellen dat een project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000 gebied niet aantast.
De te volgen werkwijze is daarmee voortaan dat in een voortoets alleen mag worden gekeken naar de gevolgen van het nieuwe project op zichzelf, zonder rekening te houden met de gevolgen van de oude situatie. Als nadelige effecten op de natuur niet op voorhand zijn uit te sluiten, moet vervolgens een passende beoordeling worden gemaakt. Alleen als daaruit blijkt dat de natuur, al dan niet met inzet van intern salderen, niet wordt aangetast, kan de natuurvergunning worden verleend
Nieuw is ook dat de RvS aanvullend heeft bepaald dat het intern salderen voortaan alleen is toegestaan als wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste houdt in dat afname van emissies ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen) alleen gebruikt mogen worden voor een nieuw project als deze afname niet ook nodig is om de staat van de natuur verder op orde te krijgen.
Deze aanpassingen gelden met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2020. De RvS heeft daarbij voorzien in een overgangsregeling. Voor alle activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zonder natuurvergunning met intern salderen zijn gerealiseerd moet voor 1 januari 2030 alsnog een natuurvergunning worden aangevraagd (tot die tijd wordt hier niet op gehandhaafd).
Gevolgen voor Den Helder
Binnen de gemeentegrenzen van Den Helder liggen de Natura 2000 gebieden Waddenzee en Duinen Den Helder-Callantsoog. Bij dit laatste gebied is er sprake van overbelasting door stikstof. Daarmee zijn de RvS-uitspraken van 18 december 2024 voor Den Helder dus relevant.
Deze uitspraken hebben alleen betrekking op de vergunningverlening voor projecten. Het is nog niet duidelijk wat betekenis van deze uitspraken is voor planvorming (omgevingsplanwijzigingen).
Verdere jurisprudentie moet worden afgewacht. Het gebruik maken van intern salderen zonder passende beoordeling en zonder toepassing van het addionaliteitsvereiste bij planprocedures is, gezien deze uitspraken, nu wel een juridisch risico.
Nieuwe bouwplannen / ruimtelijke ontwikkelingen
Voor bouwplannen waarvan met een AERIUS-berekening (als onderdeel van de voortoets) kan worden aangetoond dat het bouwplan niet meer stikstofdepositie op het Natura 2000 gebied Duinen Den Helder - Callantsoog veroorzaakt, heeft het nieuwe juridische kader voor intern salderen geen gevolgen. Binnen de daarvoor verder van toepassing zijnde regelgeving, blijft realisering van deze bouwplannen mogelijk. Het zal hier meestal gaan om kleinere bouwplannen, bijvoorbeeld een enkele woning. Er wordt hier in de praktijk ook gebruikt gemaakt van een stikstofkaart die is opgesteld door de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord (ODNHN). De stikstofkaart geeft met kleuren weer, hoeveel woningen op een bepaalde locatie kunnen worden gebouwd. Omdat de berekeningen die de grondslag vormen voor de stikstofkaart, niet uitgaan van intern salderen, kan deze kaart nog steeds worden gebruikt.
Op basis van de nieuwe rechtspraak over intern salderen zal voor de (wat) grotere projecten of ruimtelijke ontwikkelingen in Den Helder die op zichzelf wel leiden tot een toename van de stikstofdepositie meer dan voorheen een vergunningsplicht voor een Natura 2000 activiteit, als bedoeld in de Omgevingswet, aan de orde zijn. Dit hangt uiteraard ook af van de ligging ten opzichte van het Natura 2000 gebied.
Voor de beoogde woningbouw in Julianadorp wordt onderzocht wat de gevolgen van deze rechtspraak zijn. Maar ook andere in Den Helder voorziene ontwikkelingen, zoals in Nieuw Den Helder of de havenontwikkeling, kunnen hiermee te maken krijgen. Dit leidt dan tot een toename van de doorlooptijd en de kosten vanwege het extra onderzoek en de extra besluitvorming die nodig is vanwege het opstellen van de passende beoordeling waarin het intern salderen is verwerkt. Voor een Natura 2000 activiteit is in dit verband altijd de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Een grote complicatie hierbij is dat zolang er geen zicht is op een pakket van maatregelen of een programma (vooral vanuit het Rijk of de provincie) dat gericht is op de daling van de achtergronddepositie, voor veel projecten niet kan worden aangetoond dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan en het bevoegd gezag (de provincie) de vergunning voor de Natura 2000 activiteit niet zal verlenen. De ODNHN, de uitvoerder van het natuurbeleid van de provincie Noord-Holland, houdt aanvragen om natuurvergunningen/Natura 2000 activiteiten momenteel aan.
Evenementen
De stikstofregelgeving geldt ook voor evenementen. De evenementen die jaarlijks in Den Helder worden gehouden hebben tot dusver altijd doorgang kunnen vinden, zonder gebruik te maken van intern salderen. Alleen Sail Den Helder is een evenement geweest met een overschrijding van de stikstofdepositiegrenswaarden. Voor verreweg de meeste evenementen in Den Helder zullen de recente RvS-uitspraken over intern salderen naar verwachting geen gevolgen hebben. Vanwege de lange voorbereidingstijd voor Sail Den Helder hoeft het moeten aanvragen van een vergunning voor een Natura 2000 activiteit nog niet per definitie een onoverkomelijk probleem te zijn.
Overgangsrecht
Met betrekking tot het door de RvS bepaalde overgangsrecht voor het intern salderen wordt door de ODNHN aangegeven dat zodra duidelijk(er) is hoe voor projecten die onder dit overgangsrecht vallen alsnog een natuurvergunning kan worden verleend dit door deze dienst wordt gedeeld. Wij zullen nagaan aan welke projecten in De Helder in de periode 1 januari 2020 – 1 januari 2025 medewerking is verleend met behulp van intern salderen zonder natuurvergunning en betrokkene(n) informeren over de ontstane situatie.
Conclusie
Door de RvS-uitspraken van 18 december 2024 zijn de mogelijkheden om in Den Helder nieuwe projecten of ontwikkelingen toe te staan via de methode van intern salderen ingeperkt. Er gelden daarvoor extra (procedurele) eisen zoals meer onderzoek (passende beoordeling) en er is nog niet duidelijk hoe het additionaliteitsvereiste in de praktijk uitwerkt. Zolang dit laatste nog niet het geval is, zal het zeer lastig zijn om met deze methode te werken.
Zoals bekend, wordt er door de regering gewerkt aan een nieuw stikstofbeleid. Dit mede naar aanleiding van deze RvS-uitspraken. Vooral in dit nieuwe beleid en de juridische uitwerking daarvan zal moeten worden bezien welke mogelijkheden er voor intern salderen in de toekomst zijn en/of op welke andere manieren ruimte kan worden gecreëerd voor het toestaan van nieuwe projecten of ontwikkelingen zonder onaanvaardbare stikstofgevolgen.
Het landelijke vraagstuk is op dit moment onderhevig aan onzekerheden. Evenals alle andere gemeenten in Nederland houden wij de ontwikkelingen nauwlettend in de gaten. Indien wij u kunnen informeren over de effecten dan doen wij dit zo snel als mogelijk.
Den Helder, 25 maart 2025.
Met vriendelijke groet,
Burgemeester en Wethouders van Den Helder,
|
J.A. (Jan) de Boer MSc. burgemeester |
K. (Koen) van Veen secretaris |